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智匯:PPP項目績效目標與績效指標體系的構建(下)

作者:王澤彩 楊寶昆來源:中國財經報 2019年1月5日“績效新時 瀏覽次數: 日期:2019年1月7日 17:16

博彩业发展前景 www.lfomq.icu 構建PPP項目績效目標管理框架新體系

 

根據上述指導思想和原則,從委托主體和實施主體兩個維度設計,抓住績效目標和動態監控兩個環節,構建科學化、規范化、標準化PPP項目績效目標管理制度框架體系。

 

(一)構建PPP項目績效目標管理體系視角:委托主體和實施主體。

 

財政部關于印發《中央部門預算績效目標管理辦法》的通知明確:績效目標是指財政預算資金計劃在一定期限內達到的產出和效果。按照時效性劃分,包括年度績效目標和中長期績效目標。績效目標是建設項目庫、編制部門預算、實施績效監控、開展績效評價等的重要基礎和依據。績效目標管理是指財政部和中央部門及其所屬單位以績效目標為對象,以績效目標的設定、審核、批復等為主要內容所開展的預算管理活動。結合實際,筆者認為,PPP項目績效管理的具體目標與績效管理實施的層次是緊密相連的,從大的維度分析,PPP項目績效管理目標可分為兩個層次:

 

第一維度:委托主體。即委托主體通常由不同的政府部門或單位如地方政府、行業主管部門、預算主管部門、財政部門等負責,是對目標的管理與審核,即“提高項目供給效率,提高財政資金使用效益和資源有效配置,提升政府部門項目管理和監督工作效能”。在績效管理活動中,針對PPP項目的具體特點、部門履職履責和績效管理重點內容、要求,從部門角度提出具體績效管理目標,同時也要接受政府或其授權部門,如地方政府所屬目督辦、人大、審計、監察、政協等組織開展的外部績效監督。績效管理結果作為PPP項目決策、執行或完善PPP政策文件、對PPP相關部門進行獎懲和責任人職務調整、預算資金安排等的重要依據。

 

第二維度:實施主體。即政府授權的項目實施機構或出資代表,以“激勵相容、提質增效”為績效目標的PPP項目績效管理,管理的客體是社會資本方和項目公司。通常來看,績效評價結果運用到政府支出預算資金安排中,對績效評價結果達到付費標準的,預算安排時予以支持和激勵;對績效評價發現問題、達不到績效目標或評價結果較差的,根據付費掛鉤辦法進行相應扣減,直至政府拒絕付費,待整改驗收合格后列入下一期支付。同時,績效評價結果也會運用到日常預算管理中,通過績效評價結果反饋機制,將績效評價過程中發現的問題和漏洞,及時反饋給項目公司和社會資本方,作為其改進運營管理、提高公共產品質量和公共服務水平的重要依據。

 

上述兩個維度的績效目標管理活動有著各自的特點和要求。對于第一個維度,政府需要在項目前期立項、PPP模式的引入和審批、社會資本方采購、項目執行中的資金投入、執行進度、提交產品或服務質量等方面建立績效管理目標,實施全過程監督和管理,依據部門履職和PPP合同約定義務履行部門或行業監督職責,通過內部或外部實施的績效管理活動及時發現和糾正目標偏離和執行偏差,對各部門、單位在PPP項目中的管理和監督活動做出科學、客觀的評價。對第二個維度,政府授權項目實施機構、出資人代表通過對項目公司和社會資本方依據PPP合同履約情況的考核、評價,作為按效付費的依據。兩個層次構建的績效目標管理與審核體系確定的具體績效管理活動和結果并不相互獨立,都需要以同一PPP項目作為載體,針對PPP項目涉及的相關方,對其在PPP項目中的職責和義務,實施跟蹤檢查和績效評價,通過對績效管理結果實施問責、獎懲等措施,共同推動PPP項目的規范運行。

 

(二)構建PPP項目績效目標監測系統:跨層級、多維度。

 

在PPP項目績效管理目標建立后,需要報預算主管部門和財政部門對績效目標的完整性、相關性、適當性和可用性進行審核,通過審核的目標按照“誰批復預算,誰批復目標”的原則,由財政部門在批復部門預算和調整預算時,同步批復。預算單位在接到財政部門批復的本部門預算后,應及時分解并向所屬單位批復預算和績效目標。通常批復的績效目標一般不予調整,確需調整的,應當根據績效目標管理的要求和審核流程,按照規定程序重新報批。經批復的績效將目標作為部門、單位預算執行、績效跟蹤、績效評價、結果反饋和運用的重要依據。

 

PPP項目績效評價指標體系的構建

 

通常來說,PPP項目績效考核指標是對績效目標的細化和量化,一般圍繞產出、效果、可持續性和滿意度幾個維度構建指標體系。在構建PPP項目績效指標體系過程中,首先要根據績效管理的主體、目標、內容,設置不同維度的績效指標體系,其次是在構建績效考核指標體系中需要做充分的前期調查和資料收集、整理和研究工作,具體包括明確PPP項目參與各方的性質、合作內容、合作周期內各方職責權限,確定PPP項目具體提供的公共產品或服務的內容、功能、特性和產出標準,確定PPP項目建設、運營、移交各階段設定的技術標準和對項目公司內部管理具體要求等。一般來說,建設、運營、移交技術標準應該以行業或地區標準作為硬性指標,對項目公司人、財、物等內部管理的要求則以PPP合同約定條款設定相應考核指標,根據項目可研報告及PPP合同細化項目預期效益、效果,確定用戶滿意度標準和項目可持續性的相關內容。

 

(一)政府層面績效考核指標體系的構建。

 

政府層面根據不同部門職能職責、在PPP項目中的參與程度和績效管理與監督職能,可進行較為靈活的指標體系構建。

 

(二)項目層次績效考核指標體系的構建。

 

PPP項目層次績效指標體系構建應分為建設期績效指標體系、運營期績效指標體系和移交期績效指標三個維度。

 

結論:當前,隨著大量落地的PPP項目逐步由建設階段轉向運營階段,PPP項目實施全面績效管理的重要性、緊迫性已經日益顯現。通過建立PPP項目績效管理制度框架體系,堅信將有效解決“績效目標缺失、目標設置不規范、不清晰;PPP項目涉及的部門、單位績效運行跟蹤職責和內容不明確;PPP項目分行業、分領域績效指標庫尚未建立;績效指標缺乏可比性、部分PPP項目績效評價流于形式;評價結果沒有真正意義與政府支出責任掛鉤;PPP項目績效結果對應的獎懲、問責機制未完全建立”等問題,為加快PPP項目實施進度、確保PPP模式規范運行和可持續發展,特別是對實現高質量發展目標將發揮重要作用。

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